Superbonus: di chi è davvero la responsabilità?

La paternità della misura è chiara.

Il Superbonus nasce durante il governo Conte II, nel maggio 2020, in una delle fasi economicamente più difficili della storia repubblicana.

Ma la responsabilità politica successiva è più distribuita.

Il Superbonus attraversa infatti tre governi e almeno tre situazioni economiche profondamente diverse: la recessione pandemica sotto Conte, la forte ripresa sotto Draghi e la gestione della sua eredità sotto Meloni.

Trattarlo come un’unica decisione presa nel 2020 significa perdere una parte essenziale della storia.

La domanda interessante non è quindi soltanto:

chi ha creato il Superbonus?

È anche:

quando è diventato evidente che una misura pensata per un’economia in emergenza non era più adeguata a un settore ormai in forte espansione?

La risposta cambia sensibilmente il modo in cui distribuiamo le responsabilità.

Una misura figlia del 2020

Per giudicare il Superbonus bisogna tornare al momento in cui viene concepito.

Nel 2020 l’Italia affronta la pandemia, i lockdown e una recessione eccezionale. Imprese ferme, investimenti rinviati e una fortissima incertezza sulle prospettive economiche rendono ragionevole pensare a politiche fiscali altrettanto eccezionali.

Il Decreto Rilancio introduce una detrazione del 110% per determinati interventi di efficientamento energetico e riduzione del rischio sismico.

Nella formulazione originaria, l’orizzonte temporale è relativamente breve: le spese agevolate al 110% sono quelle sostenute dal 1° luglio 2020 al 31 dicembre 2021.

Non nasce quindi formalmente come incentivo permanente.

L’idea economica è comprensibile: utilizzare la capacità fiscale dello Stato per anticipare investimenti privati, sostenere l’edilizia e contemporaneamente migliorare un patrimonio immobiliare italiano vecchio e poco efficiente.

Il 110% aggiunge però una caratteristica straordinaria.

Lo Stato non contribuisce semplicemente alla spesa: riconosce un beneficio fiscale superiore al costo nominale dell’intervento.

Con lo sconto in fattura e la cessione del credito, inoltre, l’incentivo può essere utilizzato anche da chi non dispone della liquidità necessaria per anticipare i lavori.

È proprio questa combinazione a rendere la misura estremamente potente.

E potenzialmente molto costosa.

La timeline: quando cambia il problema

Guardare soltanto al conto finale produce un’illusione retrospettiva.

Nel 2020 nessuno conosceva il costo che il Superbonus avrebbe raggiunto nel 2023.

È quindi più corretto chiedersi quali informazioni fossero disponibili ai decisori nei diversi momenti.

2020
Investimenti Superbonus ammessi
misura appena avviata
Contesto osservabile
recessione pandemica eccezionale
Domanda politica
come sostenere investimenti e costruzioni?
2021
Investimenti Superbonus ammessi
16,2 mld €fine 2021
Contesto osservabile
valore aggiunto costruzioni +21,3%
Domanda politica
serve ancora un incentivo del 110%?
2022
Investimenti Superbonus ammessi
62,5 mld €fine 2022
Contesto osservabile
valore aggiunto costruzioni ancora +10,1%
Domanda politica
perché mantenere uno stimolo così generoso?
2023
Investimenti Superbonus ammessi
102,7 mld €fine 2023
Contesto osservabile
emergenza pandemica terminata
Domanda politica
come fermare la crescita della passività?

La cronologia mostra il punto essenziale.

Il problema del Superbonus cambia natura con il tempo.

Nel 2020 la domanda è come stimolare l’economia.

Nel 2021-22 diventa progressivamente come evitare di sovrastimolarla.

Alla fine del 2021 ENEA registra 95.718 cantieri e 16,2 miliardi di investimenti ammessi.

Nello stesso anno il valore aggiunto reale delle costruzioni cresce del 21,3%.

Una parte importante di quella crescita è naturalmente un rimbalzo rispetto al 2020 e sarebbe scorretto attribuirla interamente al Superbonus.

Ma per il decisore politico il segnale è comunque evidente: alla fine del 2021 l’edilizia non è più il settore depresso del 2020.

Eppure proprio la legge di bilancio 2022 proroga ulteriormente la misura.

Il 2022 è il vero punto di svolta

Durante il 2022 il problema diventa ancora più evidente.

Gli investimenti ammessi al Superbonus passano da 16,2 miliardi a fine 2021 a 62,49 miliardi a fine 2022.

Quasi quattro volte tanto in dodici mesi.

Le detrazioni previste a fine lavori raggiungono già 68,74 miliardi.

Nel frattempo il valore aggiunto reale delle costruzioni aumenta di un ulteriore 10,1%.

Non stiamo più osservando una politica che cerca di riattivare un settore paralizzato dalla pandemia.

Stiamo sovvenzionando con un incentivo eccezionalmente generoso un settore che sta crescendo molto più rapidamente dell’economia nel suo complesso.

Questo non significa che il Superbonus debba necessariamente essere abolito il 1° gennaio 2022.

Significa però che la giustificazione economica per mantenerlo invariato è diventata molto più debole.

Ed è qui che la responsabilità del governo Draghi merita particolare attenzione.

Conte: la responsabilità della progettazione

Conte non può essere giudicato utilizzando informazioni che nel maggio 2020 non esistevano.

Uno stimolo straordinario all’edilizia, nel contesto della pandemia, aveva una logica economica.

Ma questo non elimina i problemi di progettazione.

Il principale è forse proprio l’assenza di un meccanismo sufficientemente robusto che collegasse la generosità dell’incentivo all’evoluzione dell’economia.

Si sarebbe potuto immaginare fin dall’origine, per esempio, un decalage automatico:

110% durante la fase più acuta della crisi;

poi 90%;

poi 75%;

fino al ritorno a incentivi ordinari.

Oppure legare la riduzione dell’aliquota a indicatori osservabili: crescita degli investimenti, saturazione della capacità produttiva, prezzi del settore o fine dell’emergenza sanitaria.

Questo avrebbe mantenuto la funzione anticiclica della misura senza assumere implicitamente che le condizioni del 2020 sarebbero durate per anni.

La responsabilità di Conte è quindi soprattutto una responsabilità di design.

Non aver previsto bene il futuro è però diverso dal non reagire quando quel futuro diventa presente.

Ed è qui che entra il governo successivo.

Draghi: quando i dati sono ormai sul tavolo

Il governo Draghi eredita il Superbonus nel febbraio 2021.

Durante il suo mandato emergono progressivamente tre segnali.

Il primo è la crescita rapidissima del settore.

Il secondo è l’aumento altrettanto rapido degli investimenti agevolati.

Il terzo riguarda le distorsioni prodotte dalla cessione dei crediti, le frodi e la necessità di rafforzare i controlli.

Il governo interviene ripetutamente sulla disciplina della cessione dei crediti e sui controlli.

Questo è importante perché dimostra che il problema non era invisibile.

Ma nello stesso periodo la legge di bilancio 2022 proroga il Superbonus, con scadenze differenziate, e durante il 2022 vengono adottate ulteriori disposizioni che consentono di prolungare in determinate condizioni l’accesso al 110%.

Il punto non è sostenere che Draghi non abbia fatto nulla.

È chiedersi perché la velocità con cui furono affrontati alcuni problemi del meccanismo non sia stata accompagnata da una riduzione altrettanto rapida della sua generosità complessiva.

A posteriori, questo appare il passaggio più problematico dell’intera storia.

Perché nel 2020 si doveva prevedere.

Nel 2022 si poteva già misurare.

Meloni eredita un problema già enorme

Quando Giorgia Meloni arriva a Palazzo Chigi il 22 ottobre 2022, gran parte del processo che porterà all’esplosione del costo è già in movimento.

Questo limita fortemente la quota del costo complessivo che possiamo attribuirle.

A fine 2022 gli investimenti ammessi raggiungono 62,49 miliardi.

Il governo Meloni interviene poi in modo molto più drastico sulla cessione dei crediti e accompagna il sistema verso aliquote inferiori e un progressivo esaurimento.

Attribuirle la nascita del problema sarebbe quindi scorretto.

Ma esiste una responsabilità politica differente: la coerenza tra ciò che una forza politica sostiene prima di governare e ciò che considera necessario quando deve gestire direttamente i conti pubblici.

Il centrodestra aveva sostenuto in Parlamento proroghe molto ampie del Superbonus. In un ordine del giorno del novembre 2021, per esempio, si chiedeva di prorogare il 110% per varie tipologie di edifici fino al 2023 e, in alcune condizioni, di mantenere l’aliquota fino al 2026.

Una volta al governo e conosciuta pienamente la dimensione della passività, la posizione cambia radicalmente.

Questo non dimostra necessariamente incoerenza irresponsabile.

Può anche dimostrare che governare con i dati completi produce decisioni diverse da quelle sostenute dall’opposizione.

Ma proprio per questo il cambiamento deve entrare nella valutazione delle promesse e della credibilità politica.

Ma il Superbonus ha funzionato?

Fino a questo punto abbiamo parlato soprattutto di costo.

Sarebbe però un errore trattare il Superbonus come se i soldi fossero semplicemente scomparsi.

La misura ha prodotto investimenti reali.

Ha sostenuto il settore delle costruzioni.

Ha contribuito alla crescita.

Ha generato occupazione.

Ha migliorato l’efficienza energetica di centinaia di migliaia di edifici.

La domanda corretta non è quindi se abbia prodotto benefici.

Li ha prodotti.

La domanda è quanto beneficio aggiuntivo abbiamo ottenuto per ogni euro di risorse pubbliche impiegato.

Ed è qui che il quadro diventa meno favorevole.

Il problema dell’addizionalità

Immaginiamo che lo Stato finanzi 100.000 euro di lavori.

Se senza incentivo quei lavori non sarebbero mai stati realizzati, l’intervento pubblico ha creato 100.000 euro di investimento aggiuntivo.

Se invece il proprietario avrebbe comunque speso 100.000 euro per ristrutturare l’edificio, lo Stato sta finanziando un’attività economica che sarebbe avvenuta ugualmente.

La differenza è fondamentale.

Banca d’Italia ha analizzato congiuntamente Superbonus e Bonus facciate nel periodo 2021-23, per oltre 170 miliardi di investimenti incentivati.

La stima è che oltre 45 miliardi, circa un quarto, sarebbero stati realizzati anche in assenza degli incentivi.

Il moltiplicatore fiscale stimato risulta quindi inferiore a uno: l’aumento del valore aggiunto generato dall’intervento sarebbe stato inferiore al costo fiscale delle agevolazioni.

Questo non significa che il beneficio economico complessivo sia nullo.

Significa che lo Stato ha pagato molto per ottenerlo.

E l’efficienza peggiora con il tempo

Una successiva analisi dell’Ufficio parlamentare di bilancio aggiunge un elemento ancora più interessante.

Nel complesso, gli incentivi edilizi post-pandemia avrebbero avuto un impatto cumulato sul PIL vicino a quattro punti percentuali nel periodo 2020-23.

Nel solo 2021 il contributo alla crescita sarebbe stato di circa 1,5 punti percentuali.

Quindi lo stimolo iniziale è stato importante.

Ma l’UPB osserva anche che il rendimento diminuisce progressivamente.

Nel biennio 2022-23 soltanto circa il 60% degli investimenti residenziali incentivati sarebbe stato realmente addizionale.

Il restante 40% sarebbe stato realizzato comunque.

Questo suggerisce una dinamica economicamente molto plausibile:

quando l’economia è depressa, l’incentivo induce molti investimenti che altrimenti non partirebbero; quando il settore è già in espansione, una quota crescente della spesa pubblica finanzia investimenti che il mercato avrebbe prodotto comunque.

Il Superbonus non passa quindi improvvisamente da “buono” a “cattivo”.

Diventa progressivamente meno efficiente.

Ed è proprio questo che rende importante la timeline.

Il conto finale non coincide con gli investimenti

Un’altra cautela è indispensabile.

I 102,68 miliardi di investimenti ammessi registrati da ENEA a fine 2023 non sono automaticamente il costo finale per lo Stato.

Investimento, detrazione prevista, credito maturato e impatto sul deficit/debito sono grandezze differenti.

A fine 2023, per esempio, ENEA registrava 91,05 miliardi di investimenti relativi a lavori conclusi e circa 99,73 miliardi di detrazioni maturate su quei lavori.

Inoltre, alcune quantificazioni pubbliche da oltre 160 o 170 miliardi includono perimetri più ampi del solo Superbonus, comprendendo altri bonus edilizi.

Per questo A Conti Fatti non utilizzerà la cifra più alta disponibile come sinonimo di “costo del Superbonus”.

Il perimetro deve essere dichiarato ogni volta.

È una distinzione meno spettacolare, ma molto più importante.

Cosa abbiamo comprato con quella spesa?

Una valutazione completa deve considerare anche ciò che rimane.

Gli interventi hanno migliorato l’efficienza energetica degli edifici.

Questo produce minori consumi energetici negli anni successivi, minori emissioni e una riduzione della vulnerabilità delle famiglie alle oscillazioni dei prezzi dell’energia.

Gli investimenti hanno inoltre sostenuto imprese, salari e occupazione in una fase inizialmente molto difficile.

Una parte della spesa ritorna allo Stato attraverso IVA, imposte sui redditi e contributi.

Ma questi benefici non trasformano automaticamente l’intervento in un investimento economicamente efficiente.

La domanda rimane:

avremmo potuto ottenere benefici simili spendendo molto meno?

Probabilmente sì.

Se potessimo tornare al 2020

È forse il test più interessante.

Sapendo soltanto ciò che era possibile sapere nel maggio 2020, sarebbe stato sbagliato introdurre un forte incentivo all’edilizia?

Probabilmente no.

Una versione migliore avrebbe però potuto conservare gli elementi più efficaci riducendo i rischi:

incentivo iniziale molto elevato durante l’emergenza;
riduzione automatica nel tempo;
controlli antifrode robusti fin dall’origine;
massimali di costo rapidamente aggiornabili;
maggiore targeting verso famiglie con minore capacità finanziaria;
maggiore selettività sulla performance energetica ottenuta;
riduzione dell’incentivo quando investimenti e prezzi del settore superano determinate soglie.

In altre parole:

il problema non era necessariamente stimolare l’edilizia. Era costruire uno stimolo straordinario senza un freno sufficientemente sensibile al ritorno alla normalità.

Perché ridimensionarlo era politicamente difficile

Rimane una domanda.

Se il problema diventava progressivamente evidente, perché non intervenire più rapidamente?

Una possibile spiegazione è che il Superbonus, proprio perché funzionava come stimolo, produceva contemporaneamente benefici politici ed economici molto visibili.

Cantieri.

Occupazione.

Fatturato.

Crescita.

Lavori apparentemente gratuiti per i beneficiari.

Ridimensionare la misura significava quindi accettare un rallentamento di uno dei settori che stava contribuendo maggiormente alla ripresa.

L’UPB stima infatti che la cessazione del Superbonus abbia sottratto circa un punto percentuale alla crescita del PIL nel 2024.

Questo dato aiuta a comprendere il dilemma.

Interrompere uno stimolo inefficiente può peggiorare temporaneamente gli indicatori economici.

Ma continuarlo soltanto perché sostiene quegli indicatori può trasformare una misura anticiclica in una dipendenza fiscale.

Una responsabilità in tre tempi

La timeline consente quindi una distribuzione più precisa delle responsabilità.

Conte: progettazione

Conte porta la responsabilità politica della nascita del Superbonus.

La misura aveva una giustificazione economica nel contesto eccezionale del 2020, ma la sua architettura era estremamente generosa e non incorporava un meccanismo di uscita abbastanza robusto.

Responsabilità principale: non aver progettato sufficientemente il dopo-emergenza.

Draghi: adattamento

Draghi eredita la misura quando i suoi effetti sono ancora relativamente limitati.

Durante il suo governo diventano però osservabili crescita eccezionale delle costruzioni, accelerazione degli investimenti incentivati, problemi nei crediti e necessità di maggiori controlli.

Il governo interviene, ma contemporaneamente prolunga parti importanti del sistema.

Responsabilità principale: non aver ridotto abbastanza rapidamente l’intensità dello stimolo quando le condizioni che lo avevano giustificato stavano scomparendo.

Meloni: uscita e coerenza

Meloni arriva quando il problema è già molto grande e procede verso una riduzione più netta del meccanismo.

Non è quindi corretto attribuirle la stessa responsabilità sulla formazione iniziale della passività.

Rimane però il contrasto tra le posizioni molto favorevoli alle proroghe sostenute dal centrodestra quando era all’opposizione e la necessità di limitarle una volta al governo.

Responsabilità principale: spiegare la distanza tra promessa politica e sostenibilità osservata una volta assunta la responsabilità dei conti.

L’errore più importante potrebbe non essere quello iniziale

C’è infine una distinzione che vale oltre il Superbonus.

Prevedere il futuro è difficile.

Misurare il presente è più facile.

Conte può essere criticato per non avere previsto quanto rapidamente l’incentivo sarebbe cresciuto e per non aver incorporato un meccanismo automatico di uscita.

Ma chi governa successivamente dispone progressivamente di informazioni che nel 2020 non esistevano.

Per questo le due responsabilità non sono identiche.

Non prevedere un problema e non correggerlo quando diventa misurabile sono errori di natura diversa.

Il secondo, in determinate circostanze, può essere persino più difficile da giustificare.

A conti fatti

Il Superbonus non è facilmente classificabile come successo o fallimento.

Ha funzionato come stimolo.

Ha prodotto investimenti aggiuntivi.

Ha contribuito alla crescita e all’occupazione.

Ha lasciato edifici energeticamente più efficienti.

Ma è diventato progressivamente molto costoso rispetto all’investimento aggiuntivo che riusciva a generare.

Il problema centrale sembra quindi meno nella decisione di intervenire nel 2020 che nell’incapacità del sistema politico di adattare abbastanza rapidamente l’intensità dell’intervento quando il contesto cambiava.

La paternità rimane di Conte.

La responsabilità, invece, attraversa Conte, Draghi e Meloni in forme differenti.

Ed è proprio questa distinzione che il conto finale non dovrebbe cancellare.

In sintesi

Il Superbonus nasce nel 2020 durante una recessione eccezionale e un forte stimolo all’edilizia era economicamente giustificabile.
L’aliquota del 110%, la trasferibilità dei crediti e l’assenza di un forte meccanismo automatico di uscita rendevano però la misura eccezionalmente potente e rischiosa.
Gli investimenti ammessi passano da 16,2 miliardi a fine 2021 a 62,49 miliardi a fine 2022 e 102,68 miliardi a fine 2023.
Nel frattempo il valore aggiunto delle costruzioni cresce del 21,3% nel 2021 e di un ulteriore 10,1% nel 2022.
Gli incentivi hanno prodotto crescita reale: l’UPB stima circa 1,5 punti di PIL nel 2021 e un impatto cumulato vicino a quattro punti nel 2020-23.
La loro efficienza diminuisce però nel tempo: nel 2022-23 l’UPB stima che soltanto circa il 60% degli investimenti residenziali incentivati fosse addizionale.
Banca d’Italia stima, considerando insieme Superbonus e Bonus facciate, che oltre 45 miliardi di investimenti sarebbero stati effettuati comunque e che il moltiplicatore fiscale complessivo sia stato inferiore a uno.
Conte porta soprattutto una responsabilità di progettazione; Draghi di adattamento della misura alle mutate condizioni; Meloni di gestione dell’uscita e coerenza rispetto alle posizioni sostenute dall’opposizione.
Investimenti, detrazioni e costo fiscale non sono la stessa grandezza: le cifre devono sempre essere accompagnate dal loro perimetro.

Cosa non sappiamo

Non esiste un controfattuale perfettamente osservabile.

Non possiamo sapere con certezza quanti investimenti sarebbero stati effettuati senza il Superbonus, quanto PIL sarebbe stato prodotto da politiche alternative o quale sarebbe stato l’incentivo ottimale nel 2020.

Le stime di addizionalità e dei moltiplicatori dipendono quindi dai modelli econometrici utilizzati.

È inoltre difficile attribuire con precisione ai singoli governi la parte finale del costo fiscale, perché decisioni normative, apertura dei cantieri, maturazione dei crediti e contabilizzazione sul bilancio pubblico avvengono in momenti differenti.

Per questo distinguiamo responsabilità di progettazione, adattamento e gestione dell’uscita invece di attribuire l’intero costo a un singolo governo.

Fonti e dati

ENEA — rapporti sul Superbonus e sull’efficienza energetica.
ISTAT — Conti economici nazionali 2020–2022.
Ufficio parlamentare di bilancio — analisi degli incentivi edilizi e della loro addizionalità.
Banca d’Italia — L’impatto economico degli incentivi fiscali alle ristrutturazioni edilizie, Questioni di Economia e Finanza n. 860.
Gazzetta Ufficiale — Decreto-legge 34/2020, articolo 119 e successive modificazioni.
Camera dei deputati e Senato della Repubblica — documentazione parlamentare relativa alle proroghe e alle modifiche del Superbonus.